最高法院就人權委員會/仲裁處權限的重要判決

謝安國(本文由銀禧社提供,作者保留版權)

近年聯邦政府及省府的人權委員會/人權仲裁處(Human Rights Commission / Tribunal)的運作因幾件高調官司備受關注:有前Western Standard雜誌的發行人Ezra Lavant因印行來自丹麥諷刺伊斯蘭教教主穆罕默德的漫畫而被人告上亞省人權委員會 (2008),又有McLean’s 雜誌被人告上卑斯省人權仲裁處及聯邦人權委員會(2007, 2008) ,還有2008年11月溫沙大學法律系教授Richard Moon向聯邦人權委員會提交報告,建議刪除人權法第13段關於網上宣傳仇恨的條文,將有關問題放回刑事法權限之下,直接由法庭處理。這叫國民開始關注這原初是為了保障員工的權益的機制是否已經權力過大,缺乏監管,甚至開始對國民的言論自由構成威脅。

10月底加拿大最高法院就人權仲裁處的權界頒下一項裁決,進一步澄清了人權委員會機制的權限,對日後的人權訴訟有十分深遠的影響。

10月28日加拿大最高法院就原訴人(“Appellants”)加拿大人權委員會和Donna Mowat向加拿大聯邦政府(由聯邦檢察長代表,是為答辯人“Respondent”)提出的上訴作出裁決,否定原訴人的上訴。案件的源起是原訴人之一Donna Mowat本是加拿大國防部的一名軍人,於1995年被國防部下令退役。在原訴人服役的十四年中,曾多次向上司投訴被性騷擾。國防部就原訴人的一位同僚的言行作出內部調查,同意原訴人的投訴,除了作出若干的建議外,該同僚也受到紀律處分。

可是,在1998年,即Mowat退役後三年,原訴人向加拿大人權委員會投訴被性騷擾和性別歧視。人權委員會經調查後,將案件交予人權仲裁處審核。仲裁處主席J. Grant Sinclair裁定Mowat的投訴成立,下令國防部賠償$4000,以補償原訴人的“情感或主尊所受到的痛楚”,並判定國防部須賠償原訴人$47,000的訴訟費。

聯邦檢察長向聯邦法庭提出司法覆核,司法覆核法官J. Mandamin對加拿大權法(Canadian Human Rights Act)作出寬廣和目標性(Broad and purposive)的理解,認為把訴訟費索償包括在賠償中是合理的。

聯邦檢察長向聯邦上訴法庭(Federal Court of Appeal)提出上訴,上訴庭接納上訴,並裁定人權仲裁處沒有權力頒下訴訟費賠償。法官Layden-Stevenson指出頒下訴訟費賠償已經超越了仲裁處作為一個行政或半司法機制的專長。上訴庭贊同仲裁處有權就人權法 53(2)(c)和(d)“就受害人因被歧視所受到的傷害”而下令被告作出賠償。

人權委員會和Mowat向最高法院提出上訴,高院於十月廿八日作出決定,否決原訴人的上訴。其理據有三方面:從人權法的條文(Text),處境(Context),目標(purpose)考慮,人權仲裁處沒有頒發訴訟費賠償的權力。

首先,是條文的考慮。最高法院法官LeBel 與Cromwell指出,加拿大人權法(CHRA) 53(2)和(3)的條文中,多次提到侵犯人權者要向受害人賠償薪金損失,或受害人因被歧視而負擔的額外費用,所用的字眼都是:“expenses”,而非法律特別用語“costs”。後者在法律用語上和前者顯著不同,它包括訴訟所需等費用。若國會訂立人權法時是要給予人權仲裁處判決訴訟費用的權利,為什麼不把Cost一字寫進去呢?

不但如此,國會通過人權法,為“情感或自尊所受的痛楚”的賠償上限只定為$5,000,顯然是對人權委員會/仲裁處機制權力的一種限制。若仲裁處把“expenses”的定義包括“costs”在內,就會把賠償額無限擴大,這顯然與國會當年訂人權法的目標相違背。

第二是處境的考慮。加國人權法於1977年在國會通過以前,在1972年有C-72議案動議,內容清楚列明人權仲裁處有頒下訴訟費的權力,議案後來因沒有完成立法程序而胎死腹中。到1977年 政府引進C-25議案,獲得國會通過,成了後來的加拿大人權法,其中內容有不少與前C-72相似,卻把關於人權仲裁處頒下訴訟費的詞句刪掉。1992年,C-108議案被引進,要修訂人權法,給予仲裁處頒下關於訴訟費賠償的裁決。C-108議案在1992年12月首讀,以後再沒有跟進,所提的修訂沒有成為法律。

LeBel 與Cromwell指出,從議案的發展歷程中可以看到,國會的意向是明顯的:國會期望人權委員會/仲裁處在處理人權訴訟中持積極的角色,卻不願意在頒下賠償上在過大的權力,所以一直都沒有通過關於訴訟費賠償權力的條文。

此外,人權委員會本身亦理解到它並沒有頒下訴訟費賠償的權力,所以多次的要求國會修訂法例,給予人權委員會這權力。從1985至1990年,人權委員會在每年的年報中,都向國會提出修訂法案的要求,希望給予人權仲裁處給予頒下訴訟費賠償的權力。若人權委員會要向國會要求這權力,那麼豈不是說明人權仲裁處本身沒有這權力嗎?所以,人權仲裁處就Mowat一案所頒下的$47,000訴訟費是越權限的不當行為。

最後,是目標的考慮。原訴者辯稱人權仲裁處以人權法的目標作為考慮,就是要協助受歧視的受害人,讓她得到補償,所以賠償訴訟費是合理的。可是,最高法庭卻回應說,這對人權法廣義和目標性理解,必須建基於法例的條文的解釋和立法處境的思考之上。人權仲裁處犯的錯誤,就是以一般字典的定義去理解expenses,單從協助受害人的政策果效為目標,頒下訴訟費賠償的決定,而不去就有關條文和法案處境作出詳細的反思,結果達至不合理的判決。所以,最高法院否決了原訴人上訴的要求。

這次裁決,澄清了加國人權委員會/仲裁處就裁決的權限,否定了其有頒下訴訟費賠償的權力,對防止人權委員會機制被濫用起了很大的作用。因為要打一場人權委員會的官司,動軌就需要數以萬計的費用,而索債若包括這筆龐大而可觀的訴訟費,就會容易被人濫用。再者,近年不少人權委員會的官司以言論自由案例居多,若索償費一旦包括天文數字的訴訟費,對廣大國民來說,就形成一種威脅,對一些較政治不正確的言論不其然的自我審查,以免惹上官非。這豈不造成言論自由的壓力嗎?

加拿大著名人權律師,早期積極推動建立人櫂委員會的Paul Borovoy就近年人權委員會對言論自由造成的壓力一事感慨地說:“(當年)我們從沒有想過它們(人權機制)最終竟轉過來對付言論自由。”(CBC News,  March 2008)期盼國會對人權機制有更大的監察,讓 珍貴的言論自由不會逐漸被縮小。

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